信息参考 2017年第九期
作者 Admin 浏览 发布时间 17/06/29

 

信 息 参 考
 
2017年第九期
 
策划部                                  2017年6月27日
 
 
 
PPP土地开发的政策问题
 
(一)土地开发PPP模式运作的范围和条件
PPP模式是政府近年来鼓励的一种投融资运作模式。PPP模式的本质是公共基础设施和公共服务的市场化运营,它包含两个重要涵义:
一是公共(益)性,二是运营。
任何PPP项目都应兼具公共性和运营性。单纯的土地一级开发不具备运营性质,单纯的土地二级开发不具备公共性(棚改等公益项目除外),它们都不具备PPP模式运作的条件,政策也不允许。如果把运营内容与土地一级开发搭配起来,或者把公共内容与土地二级开发搭配起来,就具备PPP模式运作的条件了。
项目用地是PPP项目建设和运营的基本要素。土地一级开发是否捆入项目以PPP模式运作的判断依据是:土地一级开发成本是否入PPP项目总投资。据此,一般有几种情况:第一,政府相关部门已经完成了项目所需用地的一级开发(征地、拆迁、前期基础建设等),将熟地直接打包入PPP项目。相关开发成本由政府投入,不计入PPP项目总投资。第二,政府相关部门已经完成了项目所需用地的一级开发,但相关开发成本计入项目总投资。第三,生地直接打包入PPP项目,社会资本方按合同要求承担土地一级开发的施工任务,相关开发成本计入项目总投资。显然,后两种都属于将土地一级开发纳入PPP项目运作模式中,在实践中也非常普遍。第一种则更为规范,只有财力充裕并且对长远负责的政府才具备条件。
土地二级开发必须与公共内容结合起来,才具备PPP模式运作的条件,如:产业园区开发、产业小镇、养老综合开发(小镇)、文旅小镇、科技小镇、体育小镇,等各种各样的综合开发和特色小镇。由于项目原本定位的公益性质,项目的收益不能覆盖成本,因此可以(根据规定)以资源性补偿的方式把二级土地打包入其中,通过土地相关收益对项目进行补贴,形成了附带二级土地开发性质的各种园区和小镇。
(二) PPP土地一级开发的政策可行性存疑,但实践普遍
关于土地一级开发是否适宜打包入PPP项目中,现有的政策法规解释比较混乱。例如,财金[2016]91文指出,PPP项目主体或其他社会资本不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。但国土资发[2007]277、国土资发[2012]162以及财综[2016]4则指出,土地收储和前期开发的相关工作应由土储部门承担,但前期开发中的基建工作还需通过公开招标的方式选择有资质的第三方单位进行。
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